北京青少年白癜风医院 https://baike.baidu.com/item/%E5%8C%97%E4%BA%AC%E4%B8%AD%E7%A7%91%E7%99%BD%E7%99%9C%E9%A3%8E%E5%8C%BB%E9%99%A2/9728824

编者的话：中国古代有关监察的法律法规内容从附着于整体法典到独立成篇，从零星条文到完整严密的专门法典，直至成为内容完善、结构严密、内部协调、形式统一的法律体系，成为中国古代法律体系中独具特色的组成部分和中华法系的重要表征。

成熟阶段：隋唐五代时期

隋唐五代时期，监察体制进一步健全。隋分设专司监察的御史台和司隶台，官员分工详细。唐中央设御史台，台下辖三院。台院掌推鞠狱讼，弹劾百官；殿院掌纠察朝廷礼仪；察院主管出使巡按和对尚书省六司的派员监察。御史台三院制的创设，有效地克服了监察机构重叠、御史职责不明的状况，地方则分十道(后增至十五道)监察区，形成比较严密的监察网，标志着监察机制的系统化和完善化。

唐朝是中国封建社会的鼎盛时期，也是法文化高度发展的时代，《永徽律疏》和《唐六典》的制定，为治吏察吏和监察机关的职能与编制的法律化奠定了重要基础。在唐朝律令格式等法律形式之外，皇帝颁发的大量诏敕，是国家制定法的重要补充形式，对于调整以监察为中心形成的国家机关之间的某种制衡关系，发挥监察机关的察吏治国作用，起了十分重要的作用，是监察法的重要内容。

唐朝时期有关监察的法律规范已经相对完备，《唐律疏议》中的职制门、《唐六典》中的门下省、御史台有明确的法律条文。《唐律疏议》中的《职制篇》《厩库律》《擅兴律》规定了官吏的职责和违法失职行为的法律责任，它以刑罚作为主要责任方式，以最高的强制督促官吏合理使用权力，认真履行职责。在玄宗年间完成的《唐六典》规定了行政管理的原则、行政机构的体制、各机构之间的关系、行政官员的编制、权责范围等诸多方面的内容，详细周密，为行政监察提供了最完备的法律根据。为加强对官吏的考课与监察，唐时还制定了“四善二十七最”之法、《监察六法》等。不仅涉及官吏的治绩，也兼顾官吏的品德、学识、才能。由于《监察六法》的对象、要求、范围、处理方式等均有具体规定，从而使出巡御史的监察活动有章可循。同时《监察六法》也是对位卑权重的御史的一种约束，防止监察权的滥用。唐代《监察六条》虽以汉《刺史六条》为宗，但汉唐历史背景不同，故有所发展变化。其不同之处在于：汉设十三部州监察区，唐改为十道（后增为十五道）；汉以强宗豪右、二千石及其子弟为监察重点，唐则牧宰与吏人并察，列为六察之首，反映了官僚制度的发展与官僚系统广泛覆盖于地方，以及朝廷对地方官的依赖；至于强宗豪右和士家大族，在隋末农民大起义的沉重打击下，加上封建地主经济的发展，已经急遽没落，不再是中央集权的主要威胁，因此列于六察之末。此外，唐朝实行科举选官制度，取代了自汉以来的察举、征辟，因此不存在监察地方官选署不平的问题，而只是不使“应时用者”的人才埋没民间。唐代除专门性的地方监察法规《监察六法》之外，保存下来的其他法律形式的监察立法也很丰富，主要分布于《唐大诏令集》《唐律疏议》《唐六典》等。

唐代的言谏监察立法，是中国封建监察立法中最有特色的内容，也是唐代监察立法与前代相比所取得重大进步之处。其主要内容包括：第一，皇帝以法令形式一再表明求谏若渴的诚意。如贞观二十年李世民于晚年颁《令群臣直言诏》、开元之年李隆基颁布《令百官言事诏》。第二，唐代注重以法律形式保障言谏制度得以实施。仅有君王的诚意而没有明君的气度，很难设想言谏能有实效。而明君的气度中，除君王良好的虚怀若谷的气质与雄才大略的秉性外，重视制度的建设，是言谏发挥作用的保障。唐代加强谏官集团所采取的措施，首先是增加其成员的人数和提高品级。其次是反复重申并督促谏官必须经常上封事，敬奉职守。此外，唐代许刺史言事作为言谏之补充。再次是在程序上给予规范。正因为唐王朝对谏官集团的高度重视，从唐初开国时起，直到唐代中后期，都不断地从规模上、制度上给予加强和改进，进而使唐中央政府得以避免许多决策的失误。

强化阶段：宋元时期

宋承唐制，御史台下辖三院。宋真宗时，设言事御史，开“台谏合一”之先河。地方监察设监司和通判，直隶皇帝。至元朝，御史台为中央三大机关之一，全国划分为二十二道监察区，设肃政廉访司。地方设行御史台，统辖二十二道监察区，每道设肃政廉访使(提刑按察司)，从而使中央与地方在监察机构上浑然一体。行御史台作为御史台派出机构，与御史台分区辖管肃政廉访司，由此构成全国范围的垂直监察网络。

宋朝立法沿袭《唐律》，并在唐律的基础上，又颁布了《吏部七司法》《景定吏部条例》《庆元条法事类》等专门法规。此外，宋朝的考课监察法规大量充实，如考课法有《京官考课法》《州县官考课法》《监司考课法》《元丰考课法》等，监察法规有《职制敕》《厩库敕》等，它们大多是以敕令诏的形式出现的。

宋代的监察法令，在《宋大诏令集》中，列有详细的目录。此外《宋刑统》中也含有某些监察性质法律规定。在《庆元条法事类》中，还收录有如下几个立法的内容，即《诫饬台官言事御笔手诏》《职制敕》《厩库敕》《职制令》《考课令》《监司互察法》等。《庆元条法事类》《名例敕》《职制令》《职制敕》等明确规定了地方监察官的职权范围、责任以及处罚方法。地方监察官必须严于职守，不得利用职掌之便，巧立名目，徇私枉法，随便接受馈赠，违反这些规定，将受到刑法处罚。此外，在《厩库敕》和《杂敕》中也有监察法的有关规定。可见，宋朝的地方监察法规在整个监察法体系中占有很大的比重，监督地方司法刑狱是监察的重点和核心，除法律的一般规定外，往往通过颁布特别诏令的形式予以强调。

宋王朝对诸路监司官巡按所辖州县非常重视，规定了一系列的出巡法纪。诸监司每岁分上、下半年巡按州县，并量地远近，每年按期遍巡各地；提点刑狱则二年巡察一遍，须在次年正月，将已巡的地方按时申报尚书省；诸监司每岁须巡视的地方，限五月下旬起发，至七月十五日以前巡遍，并持所到去处按时申报尚书省；凡巡历所至，检察知州、县令劝农之勤惰，岁终较其尤著者，上报朝廷，限次年正月底报奏。同时，诸监司巡历所至，只据公案、簿书点检，非有违法及事节不清者，不得滞留，无公事不得住过三日。对监司出巡时所带仆役吏卒等随行人员，如孝宗隆兴三年（年）采纳臣僚的建议，规定监司官“如遇出巡，除依条合带吏人二名，客司书表一名，当值兵级十五名。不得以承局茶酒等为名别差人数，及不得令随行人吏、兵级于合任人数外借支食钱等乞取钱物，如违许人越诉，监司不互觉察与同坐”。至于诸路监司官出巡中的生活待遇，规定监司官依“所批之券食”，“除批券之外，其余馈送并不许接受，分文皆以赃论”。神宗熙宁三年（年）还下令，河东、陕西路走马承受在亲往管下城寨取索军事情况时，“所到留一日，不得饮宴，仍着为令。”为防止监察官失察和自身贪赃枉法，宋朝廷还制定了监司官违纪重罚制度。处罚等级依次有：罢黜；杖一百；徒二年；流二千里，永不收叙等，可谓详尽。大体上分两类：作为而不为；不作为而为。前者是防范监司官失察，即应察而不察；后者则是禁止监司官贪污腐败，与地方势力勾结起来擅作威福。

宋之监司制度是源于分解地方权力，由它官兼领监察而设。故其本身的职掌，如漕司转运使分掌的行政和财赋之职，宪司提点刑狱公事分掌的案狱之职，以及仓司提举常平分掌的常平之职等，就必须由其他机关兼领监察的官员去按察，于是一个机构兼领监察的官员受另一个机构兼领监察的官员的监察制度，即互相举察的制度也就应运而生。徽宗崇宁四年（年），诏“诸路监司互相察举如法”，大观四年（年），命“诸路转运司各具三十年来每岁收支及泛滥数，令提刑司覆按的确，结罪保明闻奏”。政和六年（年），臣僚上言“法有监司互察文”。可见，宋代在徽宗朝已明确制定了各监司“互相举察”的条法，成为制度在法律上制定下来，此后不断完善，形成《监司互监法》，它是宋代监察法规中最具特色的内容。

总观宋代地方监察立法，尽管多以诏、敕、令等法律形式不断调整、充实，还未能形成一部完整的地方性单一监察法规，然而，其较之汉、隋、唐六条法，不仅内容开始增多，涉及面也较为广泛，更为重要的是其立法技术已日臻成熟，特点十分鲜明，是中国封建社会地方监察法规系统化的标志。表现为：首先，监察主体职权较为明确。根据地方吏治的重要性及监察对象行为危害性大小划定监司官的按劾权、申奏权及检查权等，初步有了职权的划分。其次，监察程序日趋严密。对出巡监察官期限、任务、随行人员数目及生活待遇等都有较为细密的规范。再次，监察法律规范的完整性十分突出，最引人注目的是其假定—处理—制裁均有意识地予以抽象。如假定部分主体全用“诸……”来表达。特别是制裁部分，对监察官法律责任的系统规范，不仅使监察法规具有“依法可行”的可操作性，更重要的是加重监察官的责任感，责、权、利较为统一。最后，尤其要强调指出的是，宋代对监察职官的再监察已取得了显著的成就，显示了地方层次上权力制衡的初级模式。宋代监司体制及立法对巩固皇权，加强中央对地方的控制，克服地方之离心力，无疑是有成效的。

元朝的监察立法在中国封建监察立法史中占有突出的地位，《元典章》中所列元朝的监察法规，从结构上看已经十分清晰、完整，中央监察法规、地方监察法规、监察程序法规则成为三个相对独立又密不可分的元代监察法规的组成部分，而且，各部分又是相对独立的监察法规。其主要结构如下：

①中央监察法规又分为内台法规和行台法规两部，即所谓的“以职统领”，这种立法方式和技术，甚至影响到了明、清的行政法典编撰。②地方监察法规又分为体察和体覆两部分。其中，体察即监察地方政状、诉讼等地方事务，而体覆则指由按察司察按地方的水旱灾伤，田禾不收等自然灾害，还包括钱粮短少、财政亏空等事项。③监察范围与程序法规。监察程序法规是监察中的程序准则，包括按治和照刷两部分。

元在至元五年颁行《宪台格例》，这部颇具规模的单行监察法规，使得中国古代的监察立法有了历史性的突破。《宪台格例》分宪纲、条例两部分，“宪纲”规定御史台的职权范围和地位，“条例”分列纠察事项二十条，还有纠弹事项、体究事项、推究事项、体察事项、纠劾事项、照刷事项、罚则等，共计三十六条，均为纠正百官违失、处罚百官非法的法规。至元六年，忽必烈又特为各道宪司制定了《察司体察等例》并公布颁行，至元十四年(年)完成了行御史台的建制后，又制定了行御史台职能条例——《行台体察等例》三十条，即《行台条画》三十条。可以看出，元代的监察立法在体系化方面已初具规模。

严密阶段：明清时期

明清两朝，伴随着君主专制统治的强化，监察制度更趋完备，在机构设置上，明将御史台改为都察院，以十三道监察御史监察地方，设六科给事中钳制六部。六科给事中与都察院不相统属并可相互纠举，更有利于皇帝的控制。但由于台科分立，往往造成相互牵制乃至对峙，监察功能因内耗而削弱。清朝吸取明朝教训，将六科给事中合并于都察院。六科给事中与十五道监察御史（后增为二十道），合称“科道”，分别负责对京城内外官员的监察和纠弹，改变了唐以来监察机构“台谏”并列、明代“科道”分立的体制，实现了监察组织的空前完整和统一。中国封建监察制度也发展到了历史的顶峰。

明清时期的监察法律规范更加丰富，监察法律体系日益完备，除在基本法典中涉及行政监督的内容之外，两个时期均仿唐朝制定了专门的行政法典，明有《大明会典》《正德会典》《万历会典》；清有康熙、雍正、乾隆、嘉庆、光绪五部会典。

万历十五年再修成书的《大明会典》，将明代开国至万历十三年二百余年间的监察立法活动及监察法规列入至卷。据此，我们知道明代的监察立法活动突出地表现在洪武二十六年和正统四年。洪武二十六年前后，朱元璋制定了《宪纲》《出巡相见礼仪》《奏请点差》和《巡历事例》等条例。此后经惠文帝、成祖、仁宗、宣宗历朝有所增补，至英宗时条款已颇具规模。正统四年（年），正式制定颁布了《宪纲条例》（简称《宪纲》）。《宪纲》对监察官的地位、职权、选用、监察对象以及行使权力的方式和监察纪律作了详细的规定。这已是一部“所定宪例甚备”的监察法规了。此后，历朝陆续有所增补，但均以其为圭臬。明清时期的考课监察立法也日益完善，明时有《考满法》《考察通例》《宪纲条例》《纠劾官邪规定》《责任条例》《巡抚六察》《巡按七察》等；清时关于考课方面的法规有京察、大计之法、《十察法》《京察滥举处分条例》《考察内外大员例》等。

明代监察法律体系的特征已十分明显，其监察法律体系大致可分两大部分，即都察院监察法规和六科给事中法规。

都察院监察法规是明朝监察法规的核心内容，是以都察院为中心的明代监察机关活动的总则。前后共3卷，条文达条。其中有：（1）宪纲总例，10条；（2）督抚建置；（3）各道分隶；（4）纠劾官邪；（5）考复百官，5条；（6）急缺选用；（7）奏请点差，20条；（8）出巡事宜，27条；（9）照刷文卷，6条；（10）回道考察，39条；(11)问拟刑名；(12)追问公事，附申冤；(13)审录罪囚，附审决；(14)监礼纠仪，18条；(15)抚按通例，21条；(16)巡抚六察；(17)巡按七察；(18)监官遵守条款，20条；(19)监纪九款；(20)南京都察院事例，28条。

六科给事中条例分为总例和各科事例两大部分，计多条。总例部分36条规定了给事中的权责和权限范围，如御前进呈各衙门章奏，受理各衙门题奏，参预大政会议、检验章奏文状违失等职权。分科事例分为：吏科20条，户科25条，礼科16条，兵科35条，刑科13条，工科18条。事例分列了各科权限及其工作细则。此外，还附有南京六科给事中条例59条，内容与中央六科相似。

清入关后，各方面立法秉承“参汉酌金”之原则，一方面仿明制创设监察体制与监察立法，另一方面，结合本朝实际，积极发展与完善监察法律体系，经过近三百年的发展，逐步超越了明代，从较为简单的立法发展为以《钦定台规》为统领，以各项国家立法和部门立法相配合的内容完善、结构严密、内部协调、形式统一的监察法律体系，成为我国古代监察法律体系发展的最完善阶段。在历史的发展进程中，统治者的监察经验也在逐渐积累，对监察立法也日益重视。监察法律的内容从附着于整体法典到独立成篇，从零星条文到完整严密的专门法典，直至成为内容完善、结构严密、内部协调、形式统一的法律体系。而《钦定台规》可以说是其中的集大成者。它经皇帝亲自审定，堪称我国封建历史上最完备且地位最高的一部监察法典，雄踞我国古代监察法的最高峰。

（本文作者为《国家行政学院学报》主编、法制史博士）