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[中图分类号]TU.29
[文献标识码]A
[引文格式]李保华．论村庄闲置宅基地的“不闲”之道[J]．规划师，(14)：89-94．
一
宅基地闲置现象
（一）闲置率高
由于城市发展过程中强大的虹吸效应，我国农村的青壮年人口基本上脱离了农村，造成了农村大量的宅基地长期无人居住，间断或不间断的闲置。另外受各种传统文化、乡规民俗、权益分割及经济发展水平等因素的影响，农村弃旧建新的现象普遍，造成了原有村庄中心空心化。针对此类现象，本次研究以河南省的村庄为研究对象，选取河南省不同区位、有代表性的村庄，对其宅基地闲置率进行了数据采集，并对闲置的原因进行了分析(表1)。
表1村庄空心率综合情况统计
在调研的25个村庄中，宅基地闲置率在20%以上的村庄有16个，占总数的64%，并且闲置率高的村庄大都集中在豫南、豫中、豫东的平原地带，豫西和豫北受地形地貌的影响，建设用地紧张，村庄宅基地闲置率相对较低。例如，许昌襄城县某人口规模为人左右的村庄，闲置的宅基地面积约80亩(约5.3hm2)，多户的宅基地被闲置，闲置率高达48%；信阳潢川某县人口规模为人左右的村庄，闲置的宅基地面积约亩(约13.3hm2)，多户的宅基地被闲置，闲置率高达60%。
（二）闲置的宅基地类型多样
(1)房倒屋塌型。该类宅基地上有一定规模的房屋，由于房屋的拥有者另谋住处或不在人世，房屋长期无人居住。这些房屋以土木结构为主，建设年代比较久远，未进行有效的维护，房屋多数破败、倒塌，宅基地上杂草丛生(图1)。
图1房倒屋塌型宅基地
(2)空地闲置型。该类宅基地上无大量的附属物，仅有少量的树木，有的堆砌了一些老建筑的遗留构件或砖块，一般情况下此类宅基地在规划地块的范围内，地块权属关系比较复杂，想取得这块宅基地的使用权，需要进行多方面的协调(图2)。
图2空地闲置型宅基地
(3)长期无人居住型。该类宅基地在村庄中比较普遍，由于当前我国社会存在半城市化的现象，近3亿的农民每年进行着候鸟式的迁徙，在城市买房定居的人口常年不回农村，造成房屋长期无人居住。这类宅基地上的房屋配套设施基本齐全，权属明确，暂不列入宅基地闲置率的统计范围(图3)。
图3长期无人居住型宅基地
二
闲置原因
（一）管理缺陷
由于宅基地申请无门槛，保留无成本，村民们想方设法多占宅基地，出现“不占白不占，占了也白占”的现象。闲置宅基地占用了建设用地指标，导致符合程序急需建设的项目难以推进，阻碍了村庄的发展，不能满足刚性需求，形成了“刚需难保，挑战公平”的现象。
目前“先有宅而后有户”的户籍管理规定也在一定程度上否定了其“一户一宅”的原始用意。在这样的状况下，出现了“一户一宅”的政策引导、“一宅一户”的实际操作和“一户多宅”的现象，而这又有合情合理的原因及事实存在，使“宅”与“户”的先后顺序陷入了“谁先谁后”逻辑的怪圈。
（二）房与地产权之争
在村庄中，普遍存在着无儿无女、不能自理人员的赡养问题，这些特殊人群的宅基地使用权能赠与赡养者作为赡养的条件。在这种情况下，一部分人通过赡养这些无儿无女、不能自理人员，获得了额外赠予的宅基地使用权，出现了“一户多宅”的现象。如果强制禁止这种现象，那么这些人的赡养将会受到影响。要解决这种“一户多宅”现象，需要政策层面提供相应的支持。
此外，《中华人民共和国物权法》规定的宅基地上的房屋归个人所有，有独立的支配权，而宅基地归集体所有不归个人所有，个人无支配权。这本身就是一对矛盾，因为房子不可能脱离土地而存在。目前各地对“所有权，使用权，经营权”三权分置的管理模式进行了探讨，然而面对村庄复杂的人际关系、农村特有的“面子”现象和宗族势力，由于无相关的政策支撑，村委一级的管理更是举步维艰。造成此种现象的主要原因是制度方面的瓶颈没有突破。
（三）规划意识淡薄，村庄沿路发展
村民规划意识淡薄，在某些地方随意建设的现象比较突出，为后续的各项基础设施配套建设留下了隐患，导致各种管线的敷设困难重重，造成了“未规先建，一片混乱”“边建边看，越建越乱”“只见新房，不见新村”的现象。
另外，在大部分村庄，村民形成了沿路建房的习惯。其沿路建房的动机有以下三点：一是为了出行方便，出门即是大路；二是“有派头，有面子”，建出来的漂亮房子要让大家都看到；三是沿路建住宅可以建一些门面房，能带来一些收益。这就导致新建村庄呈带状发展，而老村一片荒凉。同时，由于村民有守老宅的观念，在老宅基地上进行复垦或收储难度很大，又造成了“沿路违章建成片，原有村庄无人管”的尴尬局面(图4)。
图4驻马店正阳县某村沿路建设现状
（四）宅基地权属关系复杂，增加了闲置的概率
目前农村的集体所有制方式是以村民小组为单位，宅基地归小组所有。村庄往往包含若干个村民小组，在小组之间协调宅基地的情况不可能发生，宅基地集体所有权没有打破组与组之间的管辖界线，使本来就不好协调的宅基地问题更是困难重重。
村庄的老宅基地，有些是祖上传下来的，有些是与人交换的，大都不方正或者是不成排，形状不规则，权属关系极其复杂。有的旧院落已历经数代，产权归属关系模糊、复杂(图5)。在翻建新房时，由于宅基地面积的限制，以及与邻里协调的难度很大，在采光、通风、排水、出口及建筑的高度等方面很容易与左邻右舍发生矛盾。如此一来，倒不如弃旧建新，在村外或者公路旁修建新房，这也增加了村庄宅基地的闲置概率。
图5许昌襄城县某村老宅基地权属关系
三
村庄宅基地的“不闲”之道
解决宅基地的闲置问题要有先后顺序，要运用系统性的思维。针对不同利益诉求主体，应统筹考虑协调政府、集体和个人的利益诉求，运用不同手段，在不同的时期采取不同的应对措施。灵活运用地上权、空间权、居住权、抵押权和租赁权等多种权利，切实做到宅基地“宅有所用、宅有所依、宅有所保、宅有所靠”。在保障农民基本需求的前提下，坚持可持续集约发展的模式，同时宅基地的各项配置，以及相关政策要满足公平和效率的双重标准。
此外，在村庄建设规划前期要框定村庄建设用地的发展总量，圈定村庄发展范围，对村庄建设用地进行内部挖潜，整治闲置宅基地，多占的宅基地需要交钱，按照政策要求退还宅基地的给予一定奖励。要优化、细化当前土地增减挂钩做法，使农民和村集体在土地增减挂钩、建设用地指标统一分配方面得到利益。目前村庄宅基地统一收储，迫切需要政府制定相关规章制度，为村集体执行宅基地统一收储提供制度支持，为村民维护自身利益提供制度保障。在具体操作层面，规划和制度与措施执行是互相促进、互为补充的统一体，制定的措施要能落地，要看得见、摸得着，要让农民能切实地得到实惠(图6)。
图6宅基地闲置问题的应对策略
（一）城乡互动，多规融合，精准确定宅基地所需量
当今的社会是城乡统筹合作发展的，城市和乡村无论是在人口互动，还是在建设用地指标统筹分配方面都是一体的。城市规模急剧扩张，大量的城市建设用地指标需要乡村已有建设用地来协调。需在城乡统筹的视角下考虑村庄建设所需要的宅基地宗数，结合城乡建设用地统筹分配指标，综合确定所需要的宅基地面积。
1.统筹人口定户数
人口定量最直接的目的是确定宅基地所需要的宗数。在考虑人口基数的时候，首先要对村庄人口进行分类梳理，其中常住村庄人口和常住城市人口各为一类，村庄实际人口的增长基数是村庄的常住人口。当前，由于村庄大部分青壮年长期定居在城市，村庄的人口自然增长率是负数。村庄人口减少，而城市人口在增加，二者相加维持一个常量。但在现实中，村庄的户籍人口和户数不可能在城乡二元体制没有完全打破的情况下减少，候鸟式的农民工返乡流动本身就是我国半城市化现象的集中体现。
综上所述，村庄规划应统筹考虑村庄发展的各项要素，充分顾及村民们的需求，减少社会矛盾。人口的定量应以户籍人口为基数，以常住城市的村民为辅助参考数据，人口定量在保持不变的大前提下，不能只考虑当代人的利益，还要考虑代际之间的公平问题，一般要以减量为主。在许昌襄城县马赵村的村庄规划中，研究团队对村庄的人口流动结构进行了梳理，发现村庄现有户籍人口人，其中常年在外居住、只有过年过节才回来的有～人，并且全村还有40户左右的村民(近人)在城市拥有自己的住房，长期在外定居。基于此，研究团队综合考虑了常住人口及流动人口的影响因素，在保证村庄稳定的基础上，适量地减少人口，村庄规划人口规模确定为人。
2.集约用地定面积
宅基地集约利用主要体现在空闲宅基地的重新利用上，这牵扯到很多复杂的权属关系，需要协调和解决各种纠纷。充分利用村庄中的空闲宅基地，对于增强村庄的活力，提高村庄建设用地的利用价值有重要作用。因此，需统筹考虑宅基地的建设用地定量和国土空间指标分配，如对于单宗宅基地大小的定量，按村庄所在区位及村庄人均耕地数量进行配备。此外，通过对村民的日常生活需求分析发现，大部分村庄宅基地的大小以“三分三”为宜，这样充分照顾到了乡村特有的生活需求，保持了农村特有的慢节奏生活空间体系。
例如，在许昌襄城县马赵村的村庄规划中，研究团队对村庄的闲置宅基地进行了连片的整理，共整理出48块空闲地，共计94.5亩(约6.3hm2)，这些用地将转变成农林用地，分块租给不同村民。这样在增加土地利用效益的同时，也增加了村集体的收入，达到了双赢的目的(图7)。
图7许昌襄城县马赵村闲置宅基地综合整治
注：图中序号是空闲宅基地租用整治地块编号。
（二）退进有序，以制度为支撑
1.县域统筹制定宏观政策，引进宅基地票券
县是制定具体宅基地政策的基本单位，能具体统筹分配全县域的建设用地指标，能从更宏观的视角统筹考虑整个县域的人口流动情况，并统一调配县域的各项资源。因此，县级政府需重点
